Преференція 25% на акциз для тютюнових виробів для нагрівання – хрестоматійний приклад втручання тютюнової індустрії

Захоплення регулятора (Regulatory capture): втручання індустрії у розробку законопроєкту 

Закон №4115-IX був розроблений Міністерством фінансів України у співпраці з тютюновою індустрією, про що відкрито заявила заступниця Міністра фінансів України Світлана Воробей [1]. 

Такі дії Міністерства фінансів України в інтересах тютюнової індустрії порушують статтю 4 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення» та міжнародні зобовʼязання, взяті відповідно до ратифікованої Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну (РКБТ ВООЗ). Стаття 5.3. РКБТ ВООЗ визначає: «Під  час  розробки  та  здійснення  своєї політики охорони громадського здоров’я з боротьби проти тютюну Сторони діють  таким чином, щоб захистити свою політику від впливу комерційних та інших корпоративних  інтересів  тютюнової  промисловості  відповідно  до національного законодавства».

Під час розробки закону Міністерство фінансів України проігнорувало позицію Міністерства охорони здоровʼя та експертної громадськості, не повʼязаної з тютюновою індустрією, щодо неприпустимості створення податкової преференції 25% на акциз для ТВЕН та необхідності впровадження інтенсивнішого графіку підвищення акцизів на тютюнові вироби, який дозволить знижувати цінову доступність на тютюнові вироби відповідно до рекомендацій Світового Банку. 

Представники Міністерства фінансів, що відстоювали кволий план підвищення акцизу на сигарети та податкову преференцію для ТВЕН:

• Світлана Воробей, заступниця Міністра фінансів України – заявляла, що збереження нижчих ставок акцизного податку на ТВЕН сприятиме зменшенню нелегальної торгівлі тютюновими виробами. Водночас підтверджених даних ефективності такої податкової політики надано не було. Наголошувала, що необхідно стимулювати перехід споживачів тютюну на тютюнові вироби для нагрівання [1]. Таким чином, фактично йшлося не про боротьбу з нелегальною торгівлею, а про стимулювання споживання окремої категорії тютюнової продукції через податкові преференції. Такий підхід суперечить як зобов’язанням України в межах Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну, так і базовим принципам державної політики у сфері охорони здоров’я, які передбачають зменшення споживання тютюну, а не його заохочення.
• Драганчук Юрій, заступник Міністра фінансів України з питань європейської інтеграції – наголошував, що акцизне навантаження на ТВЕН має бути нижчим, ніж на сигарети, оскільки “потенційно є знижений ризик споживання ТВЕН, ніж сигарет”. Обгрунтував кволий план досягнення 90 євро з огляду на ризик зростання нелегальної торгівлі: “збільшення податків має йти таким чином, щоб їх, в принципі, міг сплачувати бізнес” [3]; 
• Віктор Овчаренко, директор Департаменту податкової політики Міністерства фінансів України – під час засідання робочої групи Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики 22 листопада 2024 року зазначав, що положення законопроєкту узгоджувалися з виробниками тютюнових виробів [2]; висловився проти збільшення адвалорної ставки, тоді як заступник Міністра Фінансів Драганчук Юрій на засіданні 31 травня 2024 року підтримав збільшення адвалорної ставки [3];
• Тетяна Потопальська, членкиня Експертної ради з питань підготовки узагальнюючих податкових консультацій при Міністерстві фінансів України – відстоювала урядову версію законопроєкту, зазначала, що на впровадження Директиви 64 надається 4-річний термін, тож план досягнення 90 євро до 2028 року вкладається в цей термін. Попри те, що Україна почала шлях досягнення мінімального акцизу ЄС у 2015 році [1].

Втручання через народних депутатів

Типовою тактикою тютюнової індустрії є вплив на законодавчий процес через політичних представників та депутатів. Це проявляється у сприянні підготовці законопроєктів, внесенні поправок, які пом’якшують регулювання, або блокуванні ініціатив, що обмежують продаж і маркетинг тютюнових виробів. Депутати часто виступають посередниками для просування інтересів індустрії, беручи участь у публічних обговореннях, комітетських засіданнях та робочих групах, створюючи ілюзію політичної підтримки для рішень, вигідних тютюновій індустрії. Така стратегія дозволяє впливати на законодавство, маскуючи власні комерційні інтереси під політичні чи суспільні аргументи.

Зокрема таку тактику можна було спостерігати під час розгляду законопроєкту №11090 у Верховній Раді. Акцизну преференцію 25% для ТВЕН та кволий план підвищення на сигарети палко відстоювали окремі народні депутати, деякі з яких уже неодноразово були помічені в активностях в інтересах тютюнових компаній. Серед них: 

• голова Комітету з питань податкової політики Данило Гетманцев – зазначав, що пропозиція Міністерства фінансів є компромісною з тютюновою індустрією, тому варто зупинитися на ній, аби не починати процес узгодження з початку [1]. Під час засідання Комітету 22 листопада зазначив, що надання податкової преференції для ТВЕН підтримує Міжнародний валютний фонд [2, 4], попри відсутність такого факту;
• Марʼян Заблоцький – під час робочої групи Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики 15 жовтня 2024 року виступив проти підвищення акцизів на тютюнові вироби, наголошував, що «немає сенсу підвищувати акцизи на тютюн без вирішення проблеми нелегальної торгівлі тютюном» [1, 2, 3]. До серпня 2019 року Марʼян Заблоцький очолював ГО “Українське товариство економічних свобод”, яка отримала від тютюнової компанії Філіп Морріс Інтернешнл 427 тис. дол. впродовж 2017–2019 років [5, 6, 7];
• Ігор Кривошеєв – зареєстрував альтернативний законопроєкт №11090-2, який так само пропонував затягнутий план підвищення акцизної ставки до 90 євро/1000 шт. до 2029 року та зберегти податкову преференцію для ТВЕН [8];
• Олексій Мовчан – під час засідання Комітету 27 листопада 2024 року підтримував преференційне оподаткування ТВЕН порівняно з сигаретами, відстоював інтереси тютюнової компанії-спонсора війни Japan Tobacco International, оскільки «цей бізнес розвиває соціальну інфраструктуру, в якого “білі” зарплати, дуже великі, у якого соціальний захист працівників, технологічний менеджмент, надзвичайний експорт і так далі», та аби не допустити зростання нелегальної торгівлі  [9, 10];
• Андрій Мотовиловець – підтримував преференцію 25% на ТВЕН, апелюючи до аргументів про відсутність нелегального ринку ТВЕН, а «податками також можна боротись з контрабандою і це шлях боротьби з контрабандою» [9];
• Дмитро Наталуха – зазначав, що до нього звернулися бізнес-асоціації, тому підтримує урядову версію законопроєтку [1, 9];
• Олексій Устенко – на робочих групах Комітету з питань фінансів, публікаціях зазначав, що у європейських країнах акциз на ТВЕН значно нижчий, ніж на сигарети, а різке підвищення акцизів призведе до зростання нелегальної торгівлі тютюновими виробами [1, 2, 3, 9, 11];
• Альона Шкрум – підтримувала податкову преференцію 25% для ТВЕН порівняно з сигаретами, оскільки, за її словами, це економічно вигідно: «ринок ТВЕН на 99,9% білий», «індустрія забезпечує працевлаштування, високі зарплати» [1, 2, 3, 9];
• Галина Янченко – підтримувала урядову версію законопроєкту, зокрема преференцію для ТВЕН, оскільки «треба створювати ліберальні умови для бізнесу», «в директиві ЄС передбачена диференціація з огляду на те, що ТВЕН менш шкідливі», що не відповідає дійсності (чинна Директива 2011/64/ЄС не регулює ТВЕН) [9].

Лобіювання через групи впливу

Для просування своїх комерційних інтересів тютюнова індустрія активно використовує групи впливу. Це організовані обʼєднання, що здійснюють систематичний вплив на ухвалення рішень, політику або громадську думку в інтересах певних сторін. Серед них бізнес-асоціації, галузеві об’єднання, аналітичні центри, громадські організації. 

Під час розгляду законопроєкту №11090 цей механізм був задіяний у повному обсязі. Представники груп впливу брали участь у ключових засіданнях робочих груп Комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики, виступали проти інтенсивного підвищення акцизів на сигарети, активно захищали акцизну преференцію 25% для ТВЕН, використовуючи аргументи про “меншу шкоду ТВЕН”, відсутність нелегального ринку цих виробів та нібито стрімке зростання контрабанди традиційних сигарет. Під час засідань робочої групи щодо законопроєкту №11090 представників таких організацій налічувалося близько 20 [1, 2].

Така стратегія має на меті підірвати ухвалення ефективної антитютюнової політики, через просування повідомлень, які відповідають комерційним інтересам тютюнової індустрії. 

Перелік організацій та структур, що підтримували урядову версію закону з преференційним підходом до оподаткування ТВЕН

Бізнес-асоціації

• Європейська Бізнес Асоціація (Дарʼя Січкар) [1, 2, 12]
• Американська торговельна палата в Україні (Швець Оксана) [1, 2, 12]
• Американсько-українська ділова рада (USUBC) (Олександр Прохорович,  є менеджером з питань фіскального регулювання «Філіп Морріс Україна») [1]
• Cпілка українських підприємців (Мирослав Лаба) [1]
• Торгово-промислова палата (Дмитро Михайленко, Михайло Непран) [1, 2]
• Федерація роботодавців України (Олександр Яворський) [1]
• Регіональне відділення м. Харків Українського союзу промисловців і підприємців (Едуард Набока) [1]

Галузеві та профільні обєднання:

• Асоціація «Укртютюн» [1, 12];
• Асоціація дистрибʼюторів України (Дмитро Луценко) [1].

Аналітичні центри та експертні платформи:

• Громадська організація «Гроуфорд Інститут» (Тетяна Кощук, Микола Пасічний) [1, 2, 13, 15, 18, 19, 20, 21];
• Громадська організація «Інститут податкових реформ» (Марина Стадник) [1];
• Громадська організація «Український інститут майбутнього» (Анатолій Амелін) [14];
• Громадська спілка «Економічний дискусійний клуб» (Олег Пендзин) [1, 2]; 
• Економічна експертна платформа (Олег Гетьман) [1, 2].

Залучення науковців

Тютюнова індустрія намагається залучати науковців для просування рішень в  комерційних інтересах. Тютюнові компанії залучають окремих дослідників або університетські структури для підготовки висновків, що відповідають інтересам індустрії. Такі матеріали подаються як незалежна експертиза, хоча фактично відображають зміщену інтерпретацію даних або фрагментарні дослідження, відірвані від глобального наукового консенсусу та сучасних рекомендацій ВООЗ. Використання статусу науковців дозволяє індустрії створити додатковий тиск на державні органи, надаючи своїм пропозиціям вигляду фахової позиції.

Так, провідний науковий співробітник відділу дослідження проблем правотворчості та адаптації законодавства України до права ЄС Інституту правотворчості та науково-правових експертиз НАН України Наталія Тимчук підтримала надання податкової преференції для ТВЕН та повідомила що відповідний відділ надіслав до Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики науково-експертний висновок щодо законопроєкту №11090 та його відповідності міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції та права ЄС [1]. 

Микола Пасічний, який є експертом організації Growford Institute,  системно відстоює інтереси тютюнової індустрії, та представляється професором кафедри фінансів Державного торговельно-економічного університету: готував аналітичні записки, публікації, брав участь в засіданнях Комітету щодо обговорення законопроєкту №11090, давав коментарі для медіа, які відповідають комерційним інтересам тютюнової індустрії [1, 2, 13, 15]. 

Залучення фахівців зі сфери захисту здоровʼя

Ще більш цинічною є практика залучення представників медичної спільноти. Тютюнові компанії використовують лікарів чи медичних експертів як публічних коментаторів, які просувають аргументи про «меншу шкоду» ТВЕН або виступають за «поступові» підходи до регулювання й оподаткування. Такі голоси подаються як позиція представників охорони здоров’я, хоча фактично суперечить політикам контролю над тютюном та позиції ВООЗ. 

Використання медичних фахівців призводить до введення суспільства в оману. Такі дії суперечать етичним принципам лікарської професії та дискредитують лікарську спільноту.

Підтримали податкові преференції для ТВЕН, апелюючи до меншої шкоди тютюнових виробів, що прямо суперечить позиції ВООЗ та Національним Стандартам медичної допомоги у відмові від вживання тютюну: лікар вищої категорії Інституту кардіології ім. Стражеско Ольга Срібна [16]; Євген Симонець, Торакальний хірург, пульмонолог, PhD, Голова ГО «Всеукраїнський респіраторний клуб» [3]; Кваша Олена, доктор медичних наук [2].

Фахівці зі сфери здоровʼя випустили ряд публікацій “про меншу шкоду” ТВЕН в період розгляду законопроєкту про підвищення акцизів. Наприклад:

• Майбутнє без тютюну: інноваційні рішення Чехії проти куріння – про те, що в Чехії запроваджують принцип harm reduction, зокрема оподатковують ТВЕН та електронні сигарети нижче, ніж традиційні сигарети;

• Як виміряти шкоду від куріння? – лікарка Ольга Срібна апелює до дослідження, повністю фінансованого Philip Morris Products SA, просуваючи ефективність підходу “зменшення шкоди”;

• Тютюнові вироби для нагрівання сприяють відмові від традиційного куріння у Південній Кореї. Дослідження – про дослідження щодо ефективності підходу в Південній Кореї, опубліковане в галузевому медіа тютюнової індустрії Tobacco Reporter;

• Згубні звички та хвороби легень: як зменшити шкоду від куріння? – лікар Євген Симонець називає стратегію зниження ризиків – як найбільш прогресивну.  

ВООЗ однозначно стверджує, що не існує жодних підстав вважати, що тютюнові вироби для нагрівання мають меншу шкоду у порівнянні з іншими тютюновими виробами. Незалежні дослідження демонструють, що рівні 22 шкідливих речовин у 2 рази вищі у iQOS, ніж у звичайних сигаретах, а рівні ще семи речовин перевищують такі у звичайних сигаретах у 10 разів. Таким чином вживання ТВЕН асоційоване з такими самими ризиками для легеневої системи, як і для курців звичайних сигарет.

У грудні 2024 року Антимонопольний комітет України визнав, що компанія «Філіп Морріс» вводила споживачів в оману щодо меншої шкоди IQOS та зобовʼязав ТОВ «Філіп Морріс Сейлз енд Дистриб’юшн» припинити поширювати неточну інформацію. 

Маніпуляція позицією МВФ

Остаточним аргументом, яким закінчилася дискусія в Комітеті з питань фінансів, податкової та митної політики щодо преференції для ТВЕН, Данило Гетманцев назвав нібито чітку позицію Міжнародного валютного фонду щодо необхідності оподатковувати ТВЕН нижче, ніж сигарети [2]. Насправді ж МВФ не вимагав від України створення преференції для ТВЕН, а лише рекомендував діапазон оподаткування від 49 до 90 євро, наголошуючи на необхідності знайти баланс між фінансовими цілями та завданнями охорони здоров’я [17].

В умовах виснажливої війни, демографічної кризи та хронічної нестачі фінансів, раціональним і справедливим рішенням для українського суспільства було б рівномірне оподаткування ТВЕН та традиційних сигарет. Таким чином позицію Данила Гетманцева можна розглядати як маніпуляцію на користь тютюнової індустрії.