Tobacco Tactics

    Директива № 2014/40/ЄС

    Поділитись
    Поділитись
    Директива № 2014/40/ЄС: основні положення та міжнародні зобов’язання України

    У вересні 2014 року Україна ратифікувала Угоду про Асоціацію з Європейським Союзом (далі — Угода)[1] , взявши на себе низку зобов’язань. Одним з таких зобов’язань є імплементація протягом 2 років з дати набрання чинності Угодою Директиви № 2001/37/ЄС від 5 червня 2001 року про зближення законодавчих, нормативних та адміністративних актів щодо виробництва, презентації та реалізації тютюнових виробів[2] . Проте незабаром після підписання Україною Угоди в самому Європейському Союзі зазначену Директиву було скасовано у зв’язку з ухваленням більш прогресивної Директиви № 2014/40/ЄС[3] . Внаслідок цього виникла правова колізія: текст Угоди українською мовою був опублікований на офіційному сайті Комітету з євроінтеграції ВРУ 20 червня 2013 року, а парафували Угоду в Брюсселі глави переговорних делегацій 30 березня 2012 року, тож нова Директива № 2014/40/ЄС від 3 квітня 2014 року технічно не могла бути частиною офіційного тексту Угоди[4] .

    Разом з тим, Уряд визнав необхідність прийняття саме Директиви № 2014/40/ЄС. Так, постановою Кабінету Міністрів № 1109 від 18.12.2018 затверджено план заходів з виконання Угоди[5] , в якому передбачена розробка законопроектів на основі положень нової Директиви № 2014/40/ЄС.

    Нова Директива 2014 року, порівняно з Директивою 2001 року, охоплює значно ширше коло питань щодо контролю над тютюном. Зокрема, Директива передбачає[6] :

    • заборону ароматизованих сигарет та сигарет зі смаковими добавками[7] ;
    • більш помітні попередження про шкоду куріння з бібліотеки ЄС на пачках сигарет (розміщення з двох сторін пачки ілюстрацій хвороб, викликаних курінням, розміром 65% від її площі);
    • вимогу про надання в Міністерство охорони здоров’я відкритої інформації про інгредієнти, що містяться в тютюнових виробах;
    • заборону маркетингових маніпуляцій із зазначенням на сигаретних пачках вмісту смол та нікотину;
    • нормативне регулювання продажу електронних сигарет і трав’яних виробів для куріння;
    • повну заборону реклами тютюнових виробів у мережі Інтернет.

    Крістіна Майєр-Штендер, керівник програми з контролю над тютюном департаменту боротьби з неінфекційними захворюваннями та сприяння здоровому способу життя Європейського Бюро ВООЗ, звернула увагу на те, що стара Директива № 2001/ 37/ЄС, з моменту ухвалення якої минуло 18 років, наразі є вже неефективною, і для поліпшення громадського здоров’я необхідно приймати Директиву № 2014/40/ЄС[8] . Таку ж думку висловив колишній глава представництва ЄС в Україні Ян Томбінський[9] .

    Важливість Директиви № 2014/40/ЄС полягає в тому, що її норми забороняють або вводять обмеження на застосування тютюновою індустрією нових маркетингових технологій, спрямованих на посилення залежності від тютюнопаління, підвищення привабливості тютюнових виробів і створення ілюзії меншої шкоди. Так, наприклад, різні ароматизатори та смакові добавки, що містяться в тютюнових виробах, при горінні виділяють токсичні речовини[10] і підсилюють залежність[11] . При цьому часто відсутня інформація про шкоду тих чи інших інгредієнтів. Не менш важливим положенням Директиви є регулювання ринку електронних сигарет: за даними Глобального опитування молоді щодо вживання тютюну (GYTS 2017)[12] , кожна п’ята дитина в Україні вживає електронні сигарети, які продаються в нашій країні без вікових обмежень та відповідних попереджень (Україна є єдиною країною в Європі, яка до цього часу не регулює ринок електронних сигарет[13] ). Водночас, всупереч поширеному міфу, використання електронних сигарет перешкоджає, а не сприяє відмові від куріння звичайних сигарет[14] . Ще одним способом створення ілюзії меншої шкоди сигарет є зазначення на пачках вмісту смол та нікотину, яке також забороняється Директивою, оскільки насправді сигарети з нижчим вмістом нікотину не менш шкідливі[15] , ніж вироби з вищим вмістом. Також надзвичайно важливим є регулювання візуального оформлення сигаретних пачок: дослідження підтверджують, що попередження про шкоду вживання тютюну на сигаретних пачках дійсно сприяє зниженню поширеності куріння[16] , тоді як використання стильних гарно оформлених пачок має протилежний ефект. Таким чином, впровадження положень Директиви здатне значною мірою зменшити привабливість куріння, особливо серед жінок та молоді[17] .

    Ефективність передбачених Директивою заходів підтверджується і тим, що в Євросоюзі тютюнові корпорації Philip Morris International та Imperial Tobacco витратили мільйони на спроби відтягнути її ухвалення або виключити з тексту найбільш несприятливі для індустрії положення. Статтю-розслідування про це в 2013 році опублікувала британська газета The Observer[18].

    В Україні лобісти тютюнової індустрії стверджують, що імплементація Директиви № 2014/40/ЄС формально суперечить тексту Угоди і навіть може бути розцінена Євросоюзом як порушення Угоди[19] . Проте в статті 31 Директиви № 2014/40/ЄС зазначено, що стара Директива № 2001/37/ЄС скасовується з 20 травня 2016 року. Таким чином, положення Угоди про запровадження Україною скасованої Директиви повинне тлумачитися як зобов’язання імплементувати нову Директиву 2014 року[20] . На території ЄС положення нової Директиви виконуються з 20 травня 2016 року.

    Законопроект № 2430: перша спроба імплементації Директиви № 2014/40/ЄС

    19 березня 2015 року група народних депутатів 8-го скликання зареєструвала законопроект № 2430[21] , розроблений для впровадження нової Директиви № 2014/40/ЄС та з урахуванням положень Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну (РКБТ ВООЗ). Законопроект було підтримано коаліцією «Реанімаційний пакет реформ» та включено в дорожню карту реформ на 2015 рік[22] . Проте вже через день після реєстрації законопроекту сумнозвісний фігурант кримінальної справи про топ-корупцію Роман Насіров, який тоді обіймав посаду голови податкового комітету, подав на ім’я Голови ВР України лист з проханням передати законопроект № 2430 у його комітет[23] . Незважаючи на те, що документ не містив норм щодо оподаткування або зміни вартості тютюнових виробів, у відповідь на звернення Насірова податковий комітет був визначений як головний (див. детальніше про зв’язки Насірова з тютюновою індустрією)[24] . Згідно з нормами чинного законодавства, головний комітет повинен розглянути законопроект впродовж місяця з дня реєстрації. Однак всупереч вимогам законодавства документ не було розглянуто у встановлений строк.

    Крім того, троє народних депутатів (Геннадій Кривошея («Народний фронт»), Віталій Сташук («Народний фронт») і Борис Козир («Блок Петра Порошенка»)) подали альтернативний законопроект № 2430-1[25 ] , яким запропонували імплементувати застарілу і вже неефективну Директиву 2001 року. Альтернативний законопроект пропонує лише мінімальні зміни, які, між тим, поряд із більш ефективними заходами містяться і в основному законопроекті: регулювання норми нікотину і смол у тютюнових виробах, заборона тютюну для перорального застосування[26]. Показово, що автори законопроекту раніше ніколи не займалися питаннями охорони здоров’я.

    Після цього до голови ВРУ звернулися експерти коаліції «Реанімаційний пакет реформ» і члени комітету з питань охорони здоров’я з проханням повернути основний законопроект № 2430 в цей комітет, оскільки він стосується законодавства з охорони здоров’я і не містить норм щодо  оподаткування тютюнових виробів[27]. Володимир Гройсман, який на той час обіймав посаду голови ВРУ, доручив розібратися в ситуації регламентному комітету. Однак вирішення питання по суті з боку регламентного комітету так і не відбулося, тож документ фактично виявився заблокованим. Внаслідок ситуації, що склалася, автори законопроекту № 2430 відкликали його і через 2 тижні подали інший законопроект № 2820[28], який є доопрацьованою версією № 2430. 

    Законопроект № 2820

    Проект Закону № 2820[29] «Про внесення змін до деяких законів України щодо охорони здоров’я населення від шкідливого впливу тютюну» від 13 травня 2015 року був розроблений з метою зниження привабливості й доступності тютюнових виробів на основі положень Директиви № 2014/40/ЄС[30] та Статей 9, 10, 11 РКБТ ВООЗ, яку Україна ратифікувала у 2006 році. Документ підтримано коаліцією «Реанімаційний пакет реформ»[31], Міністерством охорони здоров’я[32], відомими лікарськими організаціями України, Всесвітньою організацією охорони здоров’я[33], Світовим Банком[34], Європейською Коаліцією «Smoke-Free Partnership», мережею організацій «European Network for Smoking Prevention», коаліцією «За вільну від тютюнового диму Україну»[35], МДО «З питань профілактики та боротьби з неінфекційними захворюваннями», МДО «За духовність, моральність та здоров’я України» та іншими організаціями та експертами[36]. Також законопроект включений в усі урядові та міжнародні документи, що стосуються євроінтеграції та громадського здоров’я[37].

    Постановою Верховної Ради України від 15 вересня 2015 року законопроекти № 2820 та № 2430-1 (за авторством Г. Кривошеї) було включено до порядку денного третьої сесії ВРУ 8-го скликання[38]. 7 жовтня 2015 року Комітет з питань охорони здоров’я, який був визначений головним для законопроекту № 2820, своїм рішенням рекомендував розглянути документ в першому читанні.

    4 листопада 2015 року регламентний комітет прийняв рішення, що законопроекти № 2430-1 та № 2820 є по суті альтернативними[39] і, відповідно до статті 110 Регламенту ВРУ, мають розглядатися одночасно в порядку черговості їх внесення[40]. У лютому 2016 року автори законопроекту № 2820, проаналізувавши рекомендації[41] Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) і профільних міністерств, заявили про готовність доопрацювати законопроект перед другим читанням, враховуючи ці рекомендації[42].

    Проте законопроект № 2430-1 знаходився у податковому комітеті, головою якого в той період була Ніна Южаніна. Більше двох років податковий комітет не надавав висновку щодо документа, у зв’язку з чим в першому читанні не міг бути розглянутий і законопроект № 2820, який був прив’язаний до № 2430-1[43]. 17 травня 2017 року податковий комітет надав висновок, яким рекомендував Верховній Раді прийняти за основу новий доопрацьований комітетом законопроект № 2430-д[44], що позиціонувався як нібито консенсусний та найбільш прогресивний варіант імплементації зазначених вище Директив ЄС[45]. Авторами законопроекту є Ніна Южаніна, Геннадій Кривошея, Юрій Вознюк, Олександр Кірш, Олена Масоріна, Михайло Кобцев, Роман Заставний, Олег Кришин, Роман Мацола, Андрій Шинькович, Максим Курячий, Андрій Антонищак, Леонід Козаченко.

    На думку експертів Українського центру контролю над тютюном, законопроект № 2430-д несе ряд серйозних ризиків, зокрема, не містить вимоги розміщення на сигаретних пачках нових медичних попереджень, не забороняє рекламу електронних сигарет і використання смакових добавок в електронних сигаретах, залишає зобов’язання вказувати на тютюнових виробах вміст смол та нікотину, вводить заборону використання ароматизаторів у сигаретах тільки через 3 роки після вступу в силу, впроваджує систему електронної ідентифікації сигарет, яку відмовилися приймати в ЄС через її підконтрольність тютюновим корпораціям. До розробки законопроекту № 2430-д не було залучено представників Міністерства охорони здоров’я, експертів у сфері контролю над тютюном[46]. Крім того, серед авторів законопроекту є народні депутати, які систематично займаються лобіюванням інтересів тютюнової індустрії[47]. З наведених причин документ розкритикувала і коаліція «Реанімаційний пакет реформ»[48].

    Законопроект № 2820 лише один раз було включено до порядку денного пленарного засідання ВРУ (травень 2016), проте не було поставлено на голосування. Разом з тим, комітет з питань охорони здоров’я кожного сесійного тижня подавав звернення про включення документа до порядку денного[49]. Не змогла змінити ситуацію і громадська кампанія на підтримку законопроекту[50], а також звернення на ім’я колишнього спікера ВРУ та голови податкового комітету[51] з боку депутатів-прихильників законопроекту № 2820, Комітету з питань охорони здоров’я, Міністерства охорони здоров’я, Офісу з питань євроінтеграції[52]. Виконавча директорка ГО «Життя» Лілія Оліфер зазначила, що аргументація народних депутатів полягає в тому, що документ не є важливим і актуальним[53]. На думку Лілії Оліфер, це свідчить про те, що лобісти тютюнових корпорацій впливають також і на спікера Верховної Ради.

    Згідно з регламентом ВРУ, законопроекти, які не були проголосовані в першому читанні, знімаються з розгляду зі вступом у повноваження наступного скликання Парламенту. Таким чином, в серпні 2019 року законопроекти № 2820 і № 2430-д були зняті з розгляду. 

    Тактики протидії тютюновій індустрії

    Представники тютюнових корпорацій в Україні та їхні агенти в органах державної влади багато разів публічно висловлювалися проти прийняття законопроекту № 2820. При цьому їхня аргументація полягає то в формальних вимогах ратифікувати застарілу Директиву[54], то в критиці конкретних норм документа, то в твердженні, що пропоновані документом інновації в даний час не є актуальними, то в артикулюванні ідеї, що такі питання взагалі не повинні регулюватися в законодавчій площині і що їх потрібно вирішувати виключно на побутовому рівні[55]. З критикою законопроекту № 2820 у ЗМІ виступили директор відділу корпоративних питань і комунікацій Japan Tobacco International Олександр Когут[56], генеральний директор асоціації «УКРТЮТЮН» Валентина Хоменко (див. статтю на «Економічній правді»[57]).

    Ключові міфи про законопроект № 2820 і їх спростування в своїй статті на «Економічній правді» навів експерт у сфері контролю над тютюном Андрій Скіпальський[58]:

    • ухвалення законопроекту призведе до негативних економічних наслідків[59]. На підтвердження цієї тези не надано жодних економічних розрахунків, а бюджетний комітет ВРУ надав щодо документа позитивний висновок.
    • країни ЄС не готові впроваджувати нову Директиву[60]. Директива 2014/40/ЄС була ратифікована майже всіма державами-членами ЄС до травня 2016 року[61].
    • законопроект № 2820 отримав негативну оцінку Головного науково-експертного управління (ГНЕУ), антикорупційного комітету і профільних міністерств (див. блог Мар’яна Заблоцького на «Українській правді»[62]). Насправді ГНЕУ надали зауваження технічного характеру, які були враховані авторами законопроекту. Інші державні органи не надавали жодних негативних оцінок (антикорупційний комітет надав позитивний висновок, МОЗ підтримав законопроект). Про підтримку документа з боку ключових українських та міжнародних організацій з охорони здоров’я було зазначено вище.
    • законопроект не включає положення про створення системи недопущення нелегальної торгівлі тютюновими виробами. Дана норма не включена свідомо, оскільки її впровадження вимагає значних фінансових ресурсів.

    Традиційним інструментом, який тютюнова індустрія використовує для легітимізації свого втручання в підготовку небажаних законопроектів, є залучення різних експертів, бізнес-асоціацій та аналітичних центрів. Так, у квітні 2016 року тютюновими корпораціями за посередництва Європейської Бізнес Асоціації було анонсовано проведення дискусії на тему «Зобов’язання України з регулювання тютюнової галузі в контексті імплементації Угоди про Асоціацію з ЄС: альтернативи та значення для економіки». Проти проведення дискусії виступили коаліція «За вільну від тютюнового диму Україну», ГО «Центр громадянського представництва “Життя”», ГО «Інститут Медіа Права» та Мережі підзвітності тютюнових корпорації (NATT)[63]. Внаслідок резонансу дискусія не відбулася. Ще один подібний приклад — ГО «Міжнародний центр перспективних досліджень» (МЦПД). Співзасновник МЦПД Сергій Кіщенко і його колеги виступили з критикою законопроекту № 2820 в ЗМІ[64], а також направили листа з критикою законопроекту № 2820 до Комітету з питань охорони здоров’я. Така позиція представників організації не випадкова: в 2014-2016 роках МЦПД отримав 350 тисяч доларів в якості грантів від корпорації «Філіп Морріс»[65].

    У стінах Парламенту боротьба тютюнових лобістів з законопроектом почалася майже відразу після його реєстрації. Так, 7 жовтня 2015 року під час засідання комітету з питань охорони здоров’я, в результаті якого документ був рекомендований до розгляду в першому читанні, опоненти намагалися домогтися об’єднання законопроекту з іншими ініціативами, відкликання нібито для доопрацювання і шантажували нереалістичними строками реалізації норм документа[66].

    Ключову роль у блокуванні законопроекту зіграли народний депутат 8-го скликання Геннадій Кривошея і колишня глава податкового комітету Ніна Южаніна. Южаніна листом від податкового комітету намагалася через апарат ВРУ змінити профільний комітет законопроекту № 2820[67]. Це дозволило б їй заблокувати документ у своєму комітеті, як свого часу зробив Роман Насіров щодо законопроекту № 2430. Проте у такий спосіб заблокувати документ не вийшло. Після цього лобісти вдалися до іншої тактики: через регламентний комітет законопроект № 2820 як альтернативний був прив’язаний до «про-тютюнового» законопроекту № 2430-1 Геннадія Кривошеї. Ніна Южаніна півтора року не розглядала законопроект Кривошеї в своєму комітеті, заблокувавши тим самим і № 2820. 10 червня 2016 року під керівництвом Южаніної було створено робочу групу для підготовки нібито узгодженої версії документа на основі законопроекту № 2820 (комітет з охорони здоров’я) і № 2430-1 (податковий комітет). До складу робочої групи увійшли Михайло Кобцев, Максим Курячий, Леонід Козаченко, Олена Масоріна, Геннадій Кривошея та Олександр Герега[68]. В травні 2017 року Ніна Южаніна спільно з іншими народними депутатами зареєструвала «доопрацьований» з порушенням регламенту законопроект № 2430-д, який позиціонувався як консенсусний і найбільш прогресивний. Проте насправді цей документ нівелював основні положення законопроекту № 2820 і, відповідно, Директиви № 2014/40/ЄС (детальніше див. вище). Однак законопроект № 2430-д також не був розглянутий у першому читанні, незважаючи на те, що Ніна Южаніна публічно обіцяла ініціювати його внесення на розгляд разом із № 2820[69]. У 2019 році Южаніна отримала антипремію «Золота коса» за лобіювання інтересів тютюнової індустрії[70].

    Вся ця масштабна схема блокування № 2820 не була б можливою, якби не технічний законопроект Геннадія Кривошеї, розроблений на основі застарілої Директиви № 2001/37/ЄС, який містить норми навіть менш ефективні, ніж чинне в Україні законодавство. Показово, що народний депутат не відкликав свій законопроект навіть після того, як в травні 2016 року ця Директива втратила юридичну силу, а в червні 2016 року документ потрапив до порядку денного без висновків комітетів[71]. Крім того, Кривошея на засіданнях комітету з охорони здоров’я[72] і податкового комітету [73] критикував законопроект № 2820 на підставі того, що формально в Угоді вказана стара Директива. До того ж депутат звертався з критикою № 2820 в ВООЗ[74]. Разом із Ніною Южаніною депутат є одним з ініціаторів законопроекту № 2430-д. Впродовж усього періоду від часу реєстрації документів Геннадій Кривошея в публічному просторі виступав на підтримку законопроекту № 2430-1, а потім — № 2430-д[75]. Слід сказати, що №№ 2430-1 і 2430-д не єдина ініціатива депутата в інтересах тютюнових корпорацій: Кривошея є автором декількох законопроектів, що спрямовані на нівелювання діючих антитютюнових норм та суперечать РКБТ ВООЗ[76].

    Варто зазначити, що серед співавторів законопроекту № 2430-д є й інші народні депутати, які безпосередньо пов’язані з тютюновою індустрією. Так, Михайло Кобцев (колишня фракція «БПП») перед всесвітньою конференцією сторін рамкової конвенції ВООЗ з боротьби проти тютюну надіслав до Уряду лист з вимогою проконтролювати МОЗ стосовно підготовки до конференції[77], а в 2016 році лобіював прийняття низьких ставок на тютюнові акцизи. Показово, що дочка[78] Кобцева працювала в корпорації «Філіп Морріс», а сам депутат був обраний по мажоритарному виборчому округу Харкова, де знаходяться основні виробничі потужності корпорації. Системною лобістською діяльністю в інтересах тютюнових корпорацій займаються ще двоє співавторів законопроекту з колишньої фракції БПП 8-го скликання — Максим Курячий і Леонід Козаченко. Згідно з даними Трансперенсі Інтернешнл Україна, Курячий в 2015 році лобіював низькі акцизні ставки на тютюн, користуючись членством у податковому комітеті[79]. Лобіюванням низьких акцизних ставок займався і Леонід Казаченко[80], помічником якого була глава асоціації «УКРТЮТЮН» Валентина Хоменко[81].

    Серед ініціаторів законопроекту № 2430-д є і Олена Масоріна, відома тим, що внесенням альтернативного законопроекту № 4030а-1 намагалася створити перешкоди прогресивному проекту № 4030а щодо заборони викладки тютюнових виробів[82]. Показово, що в 2016 році О. Масоріна і Г. Кривошея були серед ініціаторів ще одного законопроекту № 4507[83], який стосувався регулювання ринку електронних сигарет і сигарет з ароматизаторами та смаковими добавками. Юрист Центру демократії та верховенства права Петро Король критично оцінив документ, зазначивши, що він не корелюється з Директивами ЄС та в деяких нормах навіть погіршує чинне законодавство[84].

    Таким чином, тютюнова індустрія в Україні вдалася до комплексних заходів для блокування законопроекту № 2820 і Директиви № 2014/40/ЄС. Однак вирішальну роль зіграв можливий вплив на спікера ВРУ, членів податкового комітету ВРУ та ряд інших народних депутатів. При цьому була використана складна тактика реєстрації альтернативних законопроектів одночасно з перенаправленням документів у непрофільний податковий комітет, що перебуває під контролем тютюнових лобістів. Безумовно, подібні дії є грубим порушенням Статті 5.3 ратифікованої Україною РКБТ ВООЗ і Керівних принципів до неї[85], які вимагають захищати формування політики охорони громадського здоров’я від впливу інтересів тютюнової індустрії. 

    Читайте також
    • All Posts
    • Без категорії
    • Тактики та теми
      •   Back
      • TAPS
      • Відбілювання репутації
      • Групи впливу
      • Дистанційна торгівля
      • Залучення фахівців зі сфери охорони здоровʼя
      • Нелегальна торгівля
      • Нові вироби
      • Підривання спроможності держави
      • Податки та ціни
      • Спонсори війни проти України
      • Стратегії тютюнових компаній
      • Тактики тютюнової індустрії