Tobacco Tactics

    13 років Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюном: чому Україна досі не ратифікувала

    Поділитись
    Поділитись

    Україна вже двадцять років є стороною Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну, однак досі не ратифікувала Протокол про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами до РКБТ ВООЗ — ключовий міжнародний інструмент протидії нелегальній торгівлі тютюновими виробами. 

    Попри очевидні переваги, ратифікація Протоколу Україною вже багато років гальмується. Такі затримки коштують державі мільярди гривень щороку та сприяють зростанню тіньового ринку тютюну, що підриває економічну безпеку й негативно впливає на здоров’я населення.

    Ця стаття присвячена аналізу значущості Протоколу для України, ймовірного впливу тютюнової індустрії на процес його ратифікації та наслідків тривалої бездіяльності, що суперечать національним інтересам і цілям політики громадського здоров’я. 

    Огляд Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами

    Рамкова конвенція ВООЗ із боротьби проти тютюну (далі – РКБТ ВООЗ)[1] є першим зобов’язуючим міжнародним договором у сфері охорони здоров’я, укладеним під егідою Всесвітньої організації охорони здоров’я. Конвенцію було ухвалено у 2003 році, а 2005 року вона набрала чинності, запровадивши правові інструменти для боротьби з глобальною тютюновою епідемією. Станом на 2025 рік, учасниками РКБТ ВООЗ є 183 держави[2], що разом охоплюють понад 90 % населення світу. Серед них – Україна, яка ратифікувала Конвенцію у 2006 році відповідно до Закону України “Про ратифікацію Рамкової конвенції Всесвітньої організації охорони здоров’я із боротьби проти тютюну”[3]. За останнє десятиріччя РКБТ ВООЗ підтвердила свою ефективність як дієвий механізм захисту громадського здоров’я, сприяючи відчутному зниженню рівня споживання тютюну та нікотину у всьому світі.

    У межах реалізації положень РКБТ ВООЗ, насамперед статті 15, було розроблено та ухвалено Протокол про ліквідацію незаконного торгівлі тютюновими виробами[4] (далі – Протокол) — перший додатковий міжнародно-правовий інструмент до РКБТ ВООЗ, спрямований на координацію дій держав і створення системи запобігання та контролю за незаконною торгівлею тютюновими виробами. Протокол набрав чинності у вересні 2018 року — через 90 днів після ратифікації перших 40 держав — і наразі має 71 Сторону, що демонструє широку глобальну підтримку боротьби з незаконним обігом тютюнових виробів.

    Метою Протоколу є ліквідація всіх форм незаконної торгівлі тютюновими виробами. Протокол передбачає створення глобальної системи відстеження та контролю за обігом тютюнових виробів, що включає національні та регіональні системи відстеження, а також глобальний пункт обміну інформацією. Окрема увага приділяється контролю за продажами через Інтернет, безмитною торгівлею, транзитом та операціями у вільних економічних зонах, що часто використовуються для тіньових схем. Додатково Протокол визначає відповідальність за незаконну діяльність у торгівлі тютюновими виробами та сприяє міжнародній співпраці між Сторонами та урядовими органами, виступаючи глобальним інструментом протидії незаконному обігу тютюну.

    Тютюнова індустрія проти Протоколу

    Всесвітня організація охорони здоров’я зазначає[5], що нелегальна торгівля тютюновими виробами сприяє зростанню їх споживання. Нелегальні сигарети зазвичай дешевші та доступніші, що робить їх привабливими для різних категорій населення, зокрема молоді. Як наслідок, поширення нелегальної продукції підриває зусилля держав у контролі над тютюном та у зменшенні рівня вживання тютюну.

    Найбільшим джерелом нелегальної торгівлі часто називають саму тютюнову індустрію: існує низка доказів того[6], що виробники та посередники використовують  напівлегальні ланцюги постачання для створення умов переміщення тютюнових виробів із зон з низьким акцизом у ринки з вищими податками. Це дозволяє зберегти прибуток і одночасно підвищити доступність дешевої тютюнової продукції на нелегальному ринку. За оцінками різних досліджень, частка тютюнової індустрії в постачанні нелегальної продукції відрізняється в різних країнах, але може сягати 60–70%.[7]

    При цьому, тютюнова індустрія, декларуючи боротьбу з нелегальною торгівлею тютюновими виробами, всіляко уникає підтримки Протоколу як ключового міжнародного інструменту протидії незаконній торгівлі, натомість просуває власні, вигідні їй рішення.

     За результатами аналізу Світового банку, представленного у дослідженні “Протидія незаконній торгівлі тютюном: глобальний огляд досвіду країн”[8] (англ. – “Confronting Illicit Tobacco Trade: A Global Review of Country Experiences”), реалізація положень Протоколу стикається з викликами через активне просування тютюновою промисловістю власних систем відстеження та контролю, які не відповідають вимогам Протоколу.

     У той час як Протокол визначає, що контроль за системою відстеження тютюнових виробів має залишатися у компетенції урядів, індустрія популяризувала систему Codentify[9] у Європейському Союзі, що суперечить вимогам статті 8.2 Протоколу, яка передбачає, що систему має контролювати Сторона Протоколу. Органи влади мають зберігати відстань від тютюнової промисловості, адже системи, керовані галуззю, можуть бути непрозорими, підпадати під патентні обмеження та слугувати комерційним інтересам, а не ефективній боротьбі з незаконним обігом тютюну.

    Нелегальний ринок тютюну в Україні

    Попри впровадження окремих заходів контролю в Україні, масштаби тіньового обігу тютюнових виробів залишаються значними. За даними Euromonitor International[10], у  2024 році загальний обсяг ринку сигарет в Україні, включно з легальними та нелегальними, становив приблизно 38,3 мільярда штук, із яких 6,3 мільярда — нелегальні сигарети, що складає близько 16,4% від загального ринку.

    Водночас, тютюнова індустрія тяжіє [11] до завищення оцінок рівня нелегальної торгівлі із метою дискредитації заходів контролю над тютюном. Систематичні дослідження підтверджують[12], що такі практики спрямовані на протидію ефективним заходам зі зниження споживання тютюну.  Натомість незалежні дослідження доводять, що обсяги незаконної торгівлі значно менші, ніж заявляє індустрія, що демонструють наведені нижче дані.

    Джерело: Chen та ін. (2015), Maldonado та ін. (у процесі рецензування), John і Ross (2017), Kartika та ін. (2019), а також Drope та ін. (2022).

    В Україні Уряд не проводить власних досліджень щодо масштабів нелегальної торгівлі тютюновими виробами. Наявні оцінки здебільшого походять із джерел, фінансованих тютюновою індустрією, тож їх результати можуть не повною мірою відображати реальну ситуацію.

    Основними чинниками незаконної торгівлі залишаються: значна різниця в акцизних ставках між Україною та країнами ЄС[13], що стимулює контрабандне переміщення тютюнових виробів за кордон, недосконалість системи контролю за виробництвом і обігом тютюнових виробів та корупційні ризики у діяльності правоохоронних та контролюючих органів. 

    Україна часто розглядається як країна, через яку проходить контрабанда[14], проте ратифікація Протоколу дозволить продемонструвати чіткі наміри держави щодо протидії незаконній торгівлі та застосування ефективних заходів контролю.

    Приєднання України до Протоколу: законодавчі та політичні аспекти

    Питання приєднання України до Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами неодноразово порушувалося на державному рівні та активно підтримується громадськістю. Незважаючи на підготовку проєктів законів Міністерством охорони здоров’я, майже десять років вони не були внесені до Верховної Ради, що, ймовірно, пов’язано з протидією тютюнової індустрії[15].

    Відповідно до статті 9 Закону України «Про міжнародні договори України», ратифікація міжнародних договорів відбувається шляхом ухвалення Верховною Радою закону про ратифікацію, невід’ємною частиною якого є текст самого договору. Пропозиції щодо ратифікації готуються Міністерством закордонних справ спільно з відповідальними центральними органами виконавчої влади та подаються Президентові України. Далі Президент приймає рішення про внесення законопроєкту до Верховної Ради в порядку законодавчої ініціативи. У випадку Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами розробником відповідного законопроєкту виступає Міністерство охорони здоров’я України.

    При цьому ратифікація Протоколу не є питанням політичної доцільності, а міжнародним зобов’язанням України. Так, стаття 352 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС[16] передбачає співпрацю у сфері боротьби з незаконною торгівлею підакцизними товарами. Сам Європейський Союз є стороною Протоколу, 20 держав-членів ЄС ратифікували, а 15 –  є його підписантами.

    Хронологія дій України у напрямку ратифікації Протоколу
    photo_5301172950163721326_w
    photo_5303129891882601796_w
    photo_5301172950163721319_w
    photo_5301172950163721320_w
    photo_5301172950163721322_w
    photo_5303129891882601797_w
    photo_5303129891882601795_w
    • 13 квітня 2016 року – Верховна Рада ухвалила Постанову №1087-VIII «Про Заяву Верховної Ради України з нагоди 10-річчя ратифікації РКБТ ВООЗ»[17], якою визнала незадовільною роботу Уряду України з реалізації Статті 15 РКБТ ВООЗ щодо протидії та ліквідації незаконної торгівлі тютюновими виробами та зобов’язала уряд розпочати процес ратифікації Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами.
    • 1 березня 2017 року – Кабінет Міністрів України за поданням Міністерства охорони здоров’я України затвердив законопроєкт[18] про ратифікацію Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами.
    • 23 серпня 2017 року – Кабінет Міністрів України ухвалив “Стратегію у сфері протидії незаконному виробництву та обігу тютюнових виробів на період до 2021 року”[19] Стратегія передбачала співпрацю з міжнародними організаціями та впровадження системи відстеження тютюнових виробів у відповідності до Протоколу. Водночас, за думкою експертів у сфері громадського здоров’я[20], перший проєкт документа у 2015 році мав явні ознаки впливу транснаціональних тютюнових корпорацій: у ньому не згадувалися Угода про асоціацію з ЄС, РКБТ ВООЗ чи Протокол, а громадські організації, залучені до співпраці, мали бути афілійовані з індустрією. Міністерство охорони здоров`я України взагалі не було включене до переліку залучених урядових структур.
    • 23 серпня 2017 року – Міністерство охорони здоров’я України скерувало[21] до Міністерства закордонних справ України матеріали щодо внесення на розгляд до Верховної Ради України проєкту Закону України «Про приєднання до Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами до Рамкової конвенції Всесвітньої організації охорони здоров’я з боротьби проти тютюну».
    • 8 вересня 2017 року – Міністерство закордонних справ України внесло на розгляд[22] Президента проєкт Закону щодо приєднання до Протоколу, який було повернуто на доопрацювання.
    • 31 січня 2018 року – Міністерство охорони здоров’я України повторно передало[23] Міністерству закордонних справ України матеріали щодо внесення проєкту Закону про приєднання до Протоколу на розгляд Верховної Ради.
    • 7 лютого 2018 року – Міністерство закордонних справ України внесло на розгляд[24] Президенту України доопрацьований проєкт Закону щодо приєднання до Протоколу, що був повернутий на доопрацювання.
    • 27 червня 2019 року – Міністерство охорони здоров’я України втретє передало[25] Міністерству закордонних справ України матеріали щодо внесення проєкту Закону про приєднання до Протоколу на розгляд Верховної Ради.
    • 8 липня 2019 року – Міністерство закордонних справ України внесло на розгляд[26] Президенту України доопрацьований проєкт Закону щодо приєднання до Протоколу, що був повернутий на доопрацювання.
    • 27 грудня 2019 року – Міністерство закордонних справ України знову внесло[27] на розгляд Президенту України доопрацьований проєкт Закону щодо приєднання до Протоколу, що був повернутий на доопрацювання.
    • 29 січня 2020 року – Уряд затвердив план заходів з реалізації Стратегії у сфері протидії незаконному виробництву та обігу тютюнових виробів на період до 2021 року[28], що охоплює низку заходів, які відповідають вимогам та цілям Протоколу.
    • 16 травня 2024 року – Міністерство охорони здоров’я України вп`яте направило[29] до Міністерства закордонних справ України проєкт Закону України, з подальшим поданням пропозицій Президенту України щодо внесення на розгляд до Верховної Ради України проєкту Закону України «Про приєднання до Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами до Рамкової конвенції Всесвітньої організації охорони здоров’я з боротьби проти тютюну», яке було повернуто Офісом Президента 8 листопада 2024 року на доопрацювання.
    • 13 березня 2025 року – Міністерство охорони здоров’я України зазначило[30], що розробка проєкту «Про приєднання України до Протоколу про ухвалення закону про незаконну торгівлю тютюновими виробами» є важливою частиною процесу імплементації та узгодження національного законодавства з правом ЄС, та наголосила, що до 2027 року Україна має завершити імплементацію та узгодити національне законодавство з законодавством ЄС.
    • 2 жовтня 2025 року – у відповіді на запит[31] Міністерство охорони здоров’я України зазначило, що “забезпечить імплементацію положень Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами шляхом внесення змін до окремих актів законодавства України”. З отриманої відповіді Міністерства охорони здоров’я випливає, що мова йде лише про імплементацію окремих положень Протоколу на національному рівні, шляхом внесення змін до чинного законодавства. Тобто уряд не планує найближчим часом ратифікувати сам Протокол, обмежуючись частковим виконанням його вимог без набуття Україною статусу сторони міжнародного договору.
    • 4 листопада 2025 року – Голова профільного комітету Верховної Ради повідомив у соціальних мережах[32], що спільно з профільним міністерством продовжує роботу над євроінтеграційними кроками, серед яких – приєднання до Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами.
     

    Окремо Міністерство охорони здоров’я наголошує[33], що для ратифікації Протоколу потрібно одночасно подати проєкти законів, необхідних для його виконання, зокрема щодо посилення ліцензування, контролю за обігом тютюнових виробів та вимог до зберігання і транспортування продукції.

    Експерти з громадського здоров’я  підкреслюють[34], що ратифікація Протоколу не потребує попереднього ухвалення всіх відповідних змін до законодавства, адже документ має рамковий характер. Його положення реалізуються поступово, як це відбувалося з Рамковою конвенцією ВООЗ із боротьби проти тютюну. Більшість норм чинного законодавства України вже частково відповідають вимогам Протоколу, а для ключових положень, таких як система «track and trace» (відстеження і прослідковування), передбачено перехідний період у п’ять років.

    Ціна відсутності Протоколу: загроза здоров’ю населення та втрати для держави

    Таким чином, від першого офіційного кроку щодо ратифікації Протоколу минуло майже десять років, що свідчить про наявність системної протидії процесу приєднання до нього як міжнародного договору, а також про недостатню політичну волю держави у сфері боротьби з незаконною торгівлею тютюновими виробами.

    Без політичної волі на найвищому рівні боротьба з незаконною торгівлею тютюновими виробами буде неефективною, а щорічні затримки у ратифікації Протоколу завдають значної шкоди здоров’ю українців.

    Стаття 5.3 Рамкової конвенції ВООЗ із боротьби проти тютюну та Стаття 4 Закону України №2899-IV зобов’язують забезпечувати пріоритетність політики у сфері охорони здоров’я над фінансовими, податковими та корпоративними інтересами суб’єктів господарювання, діяльність яких пов’язана з тютюновою промисловістю. Невиконання цих положень створює ризики втручання тютюнової індустрії у процес ухвалення рішень, підриває ефективність заходів держави, загрожує євроінтеграційному курсу України та зменшує здатність країни протидіяти незаконній торгівлі тютюновими виробами.

    Ратифікація Протоколу має стратегічне значення для України – як у подоланні нелегальної торгівлі тютюновими виробами та захисті здоров’я громадян, так і у наближенні національного законодавства до стандартів acquis ЄС. Таке рішення дозволить зміцнити спроможність держави у сфері контролю за тютюновими виробами, забезпечить прозорість і незалежність процесу ухвалення рішень та створить основу для ефективного відстеження й прослідковування продукції. Використання інструментів Протоколу сприятиме зростанню бюджетних надходжень, зміцненню людського капіталу та підвищенню міжнародної довіри до України.

    Ця стаття підготовлена за підтримки гранту від організації Vital Strategies від імені фонду Bloomberg Philanthropies. Зміст цієї статті є виключною відповідальністю авторів і ні за яких обставин не може розглядатися як відображення позицій донорів.

    Читайте також
    • All Posts
    • Без категорії
    • Тактики та теми
      •   Back
      • TAPS
      • Відбілювання репутації
      • Групи впливу
      • Дистанційна торгівля
      • Залучення фахівців зі сфери охорони здоровʼя
      • Нелегальна торгівля
      • Нові вироби
      • Підривання спроможності держави
      • Податки та ціни
      • Спонсори війни проти України
      • Стратегії тютюнових компаній
      • Тактики тютюнової індустрії