Tobacco Tactics

    Як тютюнова індустрія втручається у політики здоровʼя: тактика нормативного спаму

    Поділитись
    Поділитись

    У березні 2006 року, Україна ратифікувала Рамкову конвенцію ВООЗ із боротьби проти тютюну (РКБТ)[1], і таким чином приєдналася до основного міжнародного документу захисту населення від шкідливого впливу тютюну та нікотину.

    Відтоді Україна запровадила низку ефективних заходів контролю над тютюном, які дали відчутні результати: заборона куріння на робочих місцях та у всіх громадських приміщеннях, заборона реклами та спонсорства тютюнових виробів, впровадження медичних попереджень, підвищення акцизів. У період з 2005 по 2017 роки поширеність куріння серед дітей зменшилася на 43%, а серед дорослих – на 20% з 2010 по 2017 рік[2].

    Водночас будь-яка законодавча ініціатива, спрямована на захист здоров’я населення, неминуче стикається зі спротивом тютюнової індустрії, мета якої – продавати тютюнові та нікотинові вироби й зберігати вплив на процес формування політик, аби й надалі залучати нових споживачів, передусім серед дітей[3].

    Керівні принципи до статті 5.3 РКБТ ВООЗ визначають: «Тютюнова індустрія не повинна бути партнером у жодних ініціативах, пов’язаних із розробкою або впровадженням політики у сфері охорони здоров’я, оскільки її інтереси прямо суперечать цілям громадського здоров’я».

    Корпоративна політична активність тютюнових компаній (Corporate Political Activity) детально описана у дослідженні “Policy Dystopia Model”[4], розробленому на основі великого масиву доказів, зокрема внутрішніх документів індустрії.

    Згідно з цією моделлю, стикаючись із політичними ініціативами, спрямованими на захист населення від тютюну, індустрія прагне досягти одного з кількох бажаних результатів:

    • скасування або провалу політики;
    • відтермінування регулювання;
    • послаблення регулювання;
    • “закриття законодавчого простору” – створення умов, які ускладнюють майбутні регуляторні ініціативи;
    • після ухвалення політики – спроби її скасування, обходу або саботажу виконання.

    ВООЗ виокремлює такі нормативні тактики тютюнової індустрії: 

    • надання проєктів нормативно-правових актів або їх положень, що містять формулювання на користь індустрії, прогалини в механізмах правозастосування або обмежувальні формулювання;
    • просування політик, які відволікають ресурси або фінансування від заходів з контролю над тютюном;
    • зміщення фокусу на менш ефективні заходи контролю над тютюном.

     

    Лобістські тактики тютюнової індустрії включають:

    • надання фінансових внесків на користь виборчих кампаній безпосередньо або опосередковано політикам чи політичним партіям;
    • здійснення лобіювання напряму та через галузеві об’єднання (наприклад, Американську торговельну палату);
    • використання процедурних підстав або механізмів захисту торгівлі та інвестицій для оскарження політик контролю над тютюном і створення загроз ухваленню законодавства[6].

     

    Одним із ключових правових інструментів тютюнової індустрії є реєстрація в комерційних інтересах тютюнової індустрії альтернативних законопроєктів та масове подання поправок (так званий “нормативний спам”) з метою затягування розгляду, послаблення рішень, відтермінування набрання чинності, спотворення законодавства і неможливості його виконання. 

    Розглянемо, як ця тактика застосовуються в Україні на прикладі двох законів: №1978-IX[7] (посилення нецінових обмежень) та №4115-IX[8] (акцизна політика).

    Закон №1978-IX: нормативний спам як спосіб послаблення ефективних антитютюнових ініціатив
    Які зміни запровадив Закон №1978-IX

    Закон України №1978-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо охорони здоров’я населення від шкідливого впливу тютюну» (первинно – законопроєкт №4358) був ухвалений у грудні 2021 року та запровадив значне посилення нецінових антитютюнових заходів, зокрема:

    • забезпечення повноцінного бездимного середовища в усіх громадських та робочих приміщеннях – заборона куріння тютюнових виробів для нагрівання (ТВЕН) на рівні з сигаретами та електронними сигаретами;
    • запровадження медичних попереджень на пачках е-сигарет, 
    • збільшення комбінованих медичних попереджень на пачках сигарет до 65% від площі упаковки;
    • заборона продажу сигарет та е-сигарет з характерним смаком та ароматом;
    • заборона реклами та стимулювання продажу тютюнових виробів для нагрівання, електронних сигарет та рідин до них;
    • встановлення штрафу за їхню реалізацію особам, які не досягли 18 років.

     

    Інфографіка ГО «Життя» з ключовими нормами законопроєкту №4358

    Однак, внаслідок втручання тютюнової індустрії, із законопроєкту було виключено положення про ліквідацію рекламної викладки тютюнових виробів, що є формою реклами тютюнової продукції, запровадження на пачках тютюнових виробів для нагрівання комбінованих (текст+картинка) медичних попереджень розміром 65% та заборону ароматизованих добавок для ТВЕН.

    Слабші альтернативи або “законодавчий спам”

    Так званий «законодавчий спам» – це реєстрація кількох альтернативних законопроєктів до основного з метою послаблення, відтермінування або блокування ефективних регуляторних рішень.

    Таким чином, тютюнова індустрія через повʼязаних депутатів намагається використовувати можливості процедури розгляду нормативних актів для забезпечення своїх комерційних інтересів.

    В процесі розгляду закону №1978-IX було внесено 5 альтернативних ініціатив, спрямованих на його блокування та послаблення.  Усі вони були суттєво слабшими за основний законопроєкт та передбачали виведення тютюнових виробів для нагрівання (ТВЕН) та пристроїв для нагрівання тютюну з-під повноцінного регулювання: збереження ароматизованих ТВЕН, можливість їх вживання у закладах ресторанного господарства, запровадження менших медичних попереджень, ніж пропонував основний законопроєкт, відсутність заборони реклами тютюнових виробів для нагрівання та пристроїв для їх використання та послаблювали чинне на той момент законодавство. Положення альтернативних ініціатив суперечили міжнародним зобов’язанням України щодо імплементації норм РКБТ ВООЗ та Директиви 2014/40/ЄС.

    У кількох випадках одні й ті самі депутати реєстрували кілька альтернатив, що є характерною ознакою законодавчого спаму: Марʼян Заблоцький та Євген Петруняк реєстрували законопроєкти № 4358-1 та №4358-5, якими окрім іншого пропонували повернути куріння в ресторани, Іван Шинкаренко – законопроєкти №4358-2 та №4358-4.

    Окрім того, деякі з ініціаторів альтернативних законопроєктів раніше були викриті у відстоюванні інтересів тютюнової індустрії. Серед них: 

    • Марʼян Заблоцький – до серпня 2019 року очолював ГО “Українське товариство економічних свобод”, яка отримала від Philip Morris International 427 тис. дол. впродовж 2017–2019 років[9][10][11]; 
    • Євген Петруняк – відстоював відтермінування запровадження акцизів на ТВЕН та сигарили на рівні з сигаретами з 1.01.2021 року до 1.01.2022 року, відстоював рекламу та продаж неповнолітнім пристроїв для куріння тютюнових виробів IQOS, glo[12].
    • Олексій Ковальов – помічницею[13] була Валентина Хоменко, Генеральний директор Української асоціації виробників тютюнових виробів «Укртютюн» (засновники – транснаціональні тютюнові корпорації) з січня по липень 2021 року, що підтверджує представництво депутатом інтересів учасників тютюнового ринку[14]. 
     
    Поправковий спам

    Ще однією з тактик тютюнової індустрії є подання великої кількості поправок, аби затягнути та заплутати процес розгляду законопроєкту. Це один із найпоширеніших і найменш прозорих способів впливу:

    • поправки подаються масово (інколи сотні);
    • часто – без належного обґрунтування;
    • поправки можуть:
      • змінювати одне слово, але кардинально міняти зміст;
      • вводити винятки «для певних категорій виробів»;
      • змінювати визначення;
      • вилучати певні категорії з положень;
      • не стосуватися предмету обговорення законопроєкту.

    До законопроєкту №4358 перед другим читання було подано 515 поправок, з яких 425 було відхилено (83%), і лише 90 – враховано[15]. 

    До прикладу, Вадим Галайчук, ініціатор альтернативного законопроєкту №4358-5 подав 56 правок, 45 із них однозначно послаблювали антитютюнові норми основного законопроєкту або чинні антитютюнові норми. Деякі з цих поправок пропонували виключити із закону низку визначень, наприклад, що таке «приміщення» та «пристрої для споживання тютюнових виробів без їх згоряння» (представлені в Україні брендами «glo», «IQOS»). Відсутність чітких визначень у законі створила б лазівки для виробників, імпортерів, недобросовісних субʼєктів ресторанного господарства.

    Народний депутат Андрій Пузійчук вніс 178 поправок, значна частина з яких зводилася до формальних правок окремих слів або формулювань і не змінювала суті законопроєкту, натомість створювала штучне перевантаження задля затягування розгляду. Окремі поправки мали відверто шкідливий характер. Зокрема, поправкою №45 пропонувалося запровадити наступне визначення тютюну для кальяну: «тютюновий виріб для куріння, який може бути споживаний через кальян. Якщо такий тютюн може бути використаний як для кальяну, так і для самокрутки, він вважається тютюном для самокрутки». Таке положення дозволило б суттєво послабити регулювання тютюну для кальянів.

    Народний депутат Марʼян Заблоцький поправкою №316 пропонував повернути куріння у заклади ресторанного господарства: «Вживання бездимних тютюнових виробів збороняється: […] у приміщеннях закладів ресторанного господарства, крім спеціально відведених (за рішенням закладів) для цього місць».

    Таким чином, приклад закону №1978-IX демонструє, що масове подання поправок є цілеспрямованою тактикою тютюнової індустрії, спрямованою не на вдосконалення законопроєктів, а на затягування законодавчого процесу та послаблення регулювання у сфері охорони здоров’я. Навіть частково враховані поправки здатні створювати регуляторні прогалини, які можуть бути використані тютюновою індустрією для обходу законодавства. Це становить серйозний ризик для ефективності антитютюнової політики та потребує підвищеної уваги з боку законодавців, громадськості та експертного середовища.

    Втручання в розробку Закону №4115-IX про підвищення акцизів на тютюнові вироби

    Ситуація із Законом №4115-IX “Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо перегляду ставок акцизного податку на тютюнові вироби” (первинно – законопроєкт №11090) була дещо відмінною, оскільки ініціатива із самого початку розроблялася Міністерством фінансів України з урахуванням інтересів тютюнової індустрії (про що відкрито заявляла заступниця Міністра фінансів України)[16]. Водночас, навіть у таких випадках індустрія продовжує втручатися на етапах доопрацювання та ухвалення, прагнучи не лише закріпити вже наявні послаблення, але й, за можливості, домогтися додаткових регуляторних преференцій.

    Які зміни запровадив закон №4115-IX

    Закон №4115-IX набув чинності у 2025 році та запровадив новий план підвищення акцизів на тютюнові та нікотинові вироби. В таблиці нижче – основні зміни, які були запроваджені даним законом.

    Позитивні рішення

    Слабкі рішення (ймовірно під впливом тютюнової індустрії)

    Переведення розрахунку акцизів на тютюнові та нікотинові вироби в євро задля уникнення впливу девальвації.

    Кволий план підвищення акцизів на сигарети до 90 євро за 1000 штук у 2026 – 2028 роках (мінімальний рівень Європейського Союзу, зобовʼязання до Директиви 2011/64/EU).

    Встановлення ставки на рідини для електронних сигарет 300 євро за 1 літр у 2025 році.

    Створення преференції 25% на акциз для тютюнових виробів для електричного нагрівання у порівнянні з сигаретами (72 євро/1000 шт. до 2028 року).

    Попри численні заяви та беззаперечні аргументи громадськості, Уряд та Парламент України під тиском тютюнової індустрії відмовилися від ефективної практики гармонізованого оподаткування сигарет та ТВЕН на користь тютюнових компаній, дві з яких є міжнародними спонсорами війни[17], та запровадили кволий план підвищення акцизів на тютюнові вироби, що матиме наслідком зростання споживання тютюнових виробів, значні недонадходження у воєнний бюджет України та зростання розриву з рівнем оподаткування в ЄС (дивергенція).

    Альтернативні законопроєкти про підвищення тютюнових акцизів 

    До законопроєкту №11090 було подано чотири альтернативні законопроєкти, два з яких (№11090-1 Євгена Петруняка та Андрія Ніколаєнка[18] та №11090-2 Ігора Кривошеєва[19]) – як і базовий, пропонували слабкий і розтягнутий у часі план досягнення мінімальної акцизної ставки ЄС, а також запровадження податкової преференції 25% для тютюнових виробів для нагрівання порівняно з традиційними сигаретами. Таким чином, подання цих ініціатив не створювало справжньої конкуренції підходів, а радше формувало ілюзію широкої підтримки так званого «компромісного» рішення.

    Знову ж таки, народні депутати-ініціатори альтернативних законопроєктів неодноразово були викриті у відстоюванні інтересів тютюнових компаній:

    • Ігор Кривошеєв – протидіє посиленню захисту дітей та молоді від залучення до вживання тютюну та нікотину: забороні викладки, впровадженню комбінованих медичних попереджень на пачках ТВЕН, просуває реалізацію тютюнових виробів з характерним смаком або запахом[20];
    • Євген Петруняк – у 2021 році відстоював відновлення куріння кальянів у закладах ресторанного господарства та продаж сигарил поштучно[21]; у 2023 році виступав за продовження продажу торгівлі тютюновими виробами та алкоголем у duty-free, що є прикриттям для нелегальної торгівлі[22].
     
    Поправковий тиск

    До законопроєкту №11090 було подано 442 поправки, з яких 412 було відхилено, що становить 93%[23]. Такий масштаб поправок свідчить не про конструктивне доопрацювання законопроєкту, а про системний поправковий тиск, спрямований на ускладнення та розмивання законодавчого процесу.

    У межах розгляду цього законопроєкту одні й ті самі народні депутати реєстрували серії поправок до одних і тих самих товарних позицій, які не пропонували різних моделей акцизної політики, а містили майже ідентичні, формально відмінні графіки підвищення ставок (поправки №343, 344, 346 авторства І. Кривошеєва; №350, 352, 353 авторства групи депутатів (Разумков Д. О., Божик В. І. Петруняк Є. В. Бабій Р. В., Юнаков І. С., Дмитрієва О. О., Шпак Л. О., Козак В. В). Подібні варіації не мали самостійного політичного чи економічного обґрунтування та штучно ускладнювали розгляд законопроєкту.

    Народні депутати Андрій Кіт та Роберт Горват пропонували для сигарил перехід від оподаткування за кількістю штук до оподаткування за вагою (за кілограм), що істотно змінює фіскальну логіку та створює додаткові ризики для адміністрування і можливості обходу вимог законодавства (поправки №26, 62, 328).

    Група народних депутатів Разумков Д. О., Божик В. І. Петруняк Є. В. Бабій Р. В., Юнаков І. С., Дмитрієва О. О., Шпак Л. О., Козак В. В. намагалися скасувати перехід на оподаткування в євро та зберегти його в гривневому еквіваленті (поправка №78), що, як показав досвід України, призводить до знецінення реального рівня акцизу та підриває як фіскальні цілі, так і захист громадського здоровʼя. Крім того, гривневе оподаткування віддаляє Україну від гармонізації з ЄС, де акцизи встановлюються в євро, ускладнює прогнозованість для держави та знижує ефективність акцизу як інструменту зменшення споживання тютюну.

    Загалом вищезазначена група депутатів зареєструвала 46 поправок, з яких 100% були відхилені.

    Лавина поправок до законопроєкту №11090 так само мала характер спаму, оскільки одні й ті самі народні депутати реєстрували десятки формальних поправок або пропонували послабити компромісний з тютюновою індустрією законопроєкт.

    Які наслідки законодавчого втручання тютюнової індустрії

    Системне втручання тютюнової індустрії у законодавчий процес призводить до послаблення інституційної спроможності парламенту, підриває ефективність державної політики у сфері контролю над тютюном та знижує рівень суспільної довіри до народних депутатів. Як наслідок держава не забезпечує належного захисту громадян від епідемії вживання тютюну та нікотину, що має масштабні людські та економічні втрати: щороку в Україні передчасно помирає близько 100 тисяч людей[24], орієнтовні втрати для економіки становлять 3,2% ВВП[25], а понад 325 тисяч осіб[26] живуть із суттєвим погіршенням якості життя через захворювання, пов’язані з вживанням тютюну.

    Аби підтримувати прибутки, на заміну померлим тютюнова індустрія щороку шукає нових споживачів. Однією зі стратегій тютюнової індустрії є створення та агресивне просування нових тютюнових та нікотинових виробів, на дослідження впливу яких та врегулювання ідуть роки. Так, тривала відсутність належного регулювання електронних сигарет в Україні призвела до того, що кожна п’ята дитина (20%) віком 13–15 років вживає електронні сигарети, 7% – тютюнові вироби для нагрівання[27]. Преференційне становище для тютюнових виробів для нагрівання (ароматизатори, відсутність комбінованих медичних попереджень) підриває досягнення у сфері захисту населення від тютюну та системно послаблює політику охорони громадського здоров’я[28].

    З огляду на це Україна потребує більш рішучих і системних заходів для захисту політики у сфері охорони здоров’я від втручання тютюнової індустрії, зокрема шляхом дотримання статті 5.3 РКБТ ВООЗ та її Керівних принципів, прозорості законодавчого процесу та недопущення втручання тютюнової індустрії у формування політики захисту населення від шкоди тютюну та нікотину. 

    Ця стаття підготовлена за підтримки гранту від організації Vital Strategies від імені фонду Bloomberg Philanthropies. Зміст цієї статті є виключною відповідальністю авторів і ні за яких обставин не може розглядатися як відображення позицій донорів.
    Читайте також
    • All Posts
    • Без категорії
    • Тактики та теми
      •   Back
      • TAPS
      • Відбілювання репутації
      • Групи впливу
      • Дистанційна торгівля
      • Залучення фахівців зі сфери охорони здоровʼя
      • Нелегальна торгівля
      • Нові вироби
      • Підривання спроможності держави
      • Податки та ціни
      • Спонсори війни проти України
      • Стратегії тютюнових компаній
      • Тактики тютюнової індустрії